Conta Depósito Vinculada X Pagamento pelo Fator Gerador: O dilema da melhor escolha

Os serviços prestados com regime de dedicação exclusiva de mão de obra são os que oferecem grande risco para a Administração Pública, decorrente da possibilidade de descumprimento das obrigações Trabalhistas e Previdenciárias. Por isso, cabe a Administração, na fase de planejamento, gerir o risco, ou seja, identificar a probabilidade de ocorrência desse evento e os possíveis impactos nos seus objetivos,instituindo, então, os respectivos controles.

Como mecanismo de gestão de risco, para as contratações em que a mão de obra permanece dedicada ao contrato, sem compartilhamento, a IN 5/17 determinou em seu artigo 18 , como medida mitigadora, a utilização da conta-depósito vinculada e inovou prevendo o pagamento pelo fato gerador, já previsto na então Portaria 409-MPDG e na Resolução CNJ nº 169/2009 (revogada recentemente pela Resolução CNJ nº 651/2025). Tais procedimentos foram encampados pela Lei 14.133/21 em seu artigo 121, § 3º, como boas práticas mitigadoras de risco de responsabilidade subsidiária e solidária em face inadimplemento de obrigações trabalhistas e previdenciárias pelo contratado.

São procedimentos alternativos, ou seja, a Administração pode optar, motivadamente, entre implantar a conta depósito vinculada ao contrato ou remunerar os fatos geradores das obrigações trabalhistas previstas em planilha conforme sua ocorrência durante a execução do contrato. A opção pela forma de controle deve ser precedida de uma análise custo-benefício, conforme ressalta o § 2º do art 18 da IN Seges/MP nº 05/17 , que não traz, contudo, diretrizes para a realização dessa análise. A escolha do controle a ser utilizado levará em conta as características do caso concreto e a magnitude do risco oferecido pela contratação. Mas quando de fato seria apropriado utilizar um ou outro procedimento? Quais as vantagens e desvantagens de cada um deles?

Conta-depósito vinculada – Bloqueada para movimentação

Segundo a IN 5/17, a Conta-Depósito Vinculada – Bloqueada para Movimentação é a “conta aberta pela Administração em nome da empresa contratada, destinada exclusivamente ao pagamento de férias, 13º salário e verbas rescisórias aos trabalhadores da contratada, não se constituindo em um fundo de reserva, utilizada na contratação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra.

Trata-se de um arranjo de provisionamento mensal: a Administração destaca (retém) da fatura valores correspondentes a provisões trabalhistas e deposita em conta bancária em nome da contratada, com movimentação condicionada à autorização do órgão e destinada exclusivamente ao pagamento das obrigações previstas no modelo.

A própria IN explicita o núcleo operacional: os depósitos cobrem, em regra, 13º, férias + 1/3, multa do FGTS nas rescisões sem justa causa e encargos sobre férias e 13º.

Por experiencia prática, a utilização da Conta vinculada tende a ser mais adequada quando:

• o órgão quer blindagem por “reserva financeira” (provisões garantidas em conta dedicada e bloqueada e impenhorável);

• há maior preocupação com quitação de verbas rescisórias e parcelas clássicas de pagamento anual (13º/férias/FGTS-multa), com liberação condicionada a comprovação;

• a Administração tem estrutura interna para operar termo de cooperação com banco, rotinas de depósito mensal e autorizações de movimentação.

Visão operacional da Conta-depósito vinculada

De forma muito suscinta, o fluxo mínimo de operacionalização do procedimento contempla 5 passos importantes:

1. Previsão expressa no edital das regras da conta vinculada e do documento de autorização a ser assinado pela contratada.

2. Termo de Cooperação Técnica com instituição financeira (minuta anexa ao instrumento convocatório).

3. Abertura da conta em nome do prestador e assinatura, pela contratada, de termo permitindo acesso a saldos/extratos e vinculando movimentação à autorização do órgão.

4. Depósito mensal dos valores retidos da fatura na conta vinculada (as provisões deixam de compor o pagamento direto mensal à empresa).

5. Liberação sob demanda e comprovação: a contratada apresenta documentos; o órgão confere ocorrência e cálculos e autoriza a movimentação. Ao final do contrato, com a comprovação de quitação de verbas rescisórias de todos os empregados dedicados ao contrato, eventual saldo da conta-depósito é liberado com termo de encerramento contratual.

Vantagens e desvantagens da utilização do procedimento da conta-depósito vinculada:

Há duas principais vantagens na utilização do procedimento, a citar: (1) o procedimento cria uma espécie de “reserva controlada” para obrigações trabalhistas mais relevantes (13º, férias, rescisões e correlatos), reduzindo risco de inadimplemento, otimizando o controle e reduzindo o custo operacional do controle. (2) Permite controle direto da Administração sobre a movimentação (bloqueada e autorizada), embora o pagamento das verbas já tenha ocorrido.

Em termos de desvantagens há igualmente duas questões a pontuar: (1) o custo operacional do controle, que quase sempre não é estimado. Há termo com banco, rotinas de depósitos, autorizações, conferências e possível tarifa bancária que deve ser monitorada. (2) Em Instituições pouco preparadas, sem capacitação adequada, o procedimento pode gerar gargalos para liberação, burocracia excessiva e atrasos, caso o fluxo documental não esteja bem definido internamente.

Pagamento pelo Fato Gerador

O pagamento pelo fato gerador é definido como a “situação de fato ou conjunto de fatos, prevista na lei ou contrato, necessária e suficiente a sua materialização, que gera obrigação de pagamento do contratante à contratada.” Sua adoção não libera os licitantes de apresentarem proposta contemplando o valor total dos custos da contratação, inclusive aqueles estimados para as ocorrências de fatos geradores, conforme a própria IN estabelece, o que deve ser indicado no edital e verificado no momento do julgamento das propostas.

A adoção desse procedimento deve se dar nas condições estabelecidas pelo Caderno de Logística publicado pelo Ministério do Planejamento, que disciplina as orientações práticas de operacionalização para maior segurança jurídica dos aplicadores da norma.

Aqui a lógica muda em relação a conta-depósito vinculada: em vez de provisionar “por estimativa”, a Administração só paga determinadas rubricas quando o evento efetivamente ocorre (o “fato gerador”), evitando pagar custos futuros e incertos que podem nunca se materializar. O Caderno de Logística registra expressamente essa finalidade: pagar apenas custos de eventos efetivamente ocorridos, mitigando pagamentos estimados que não se realizam (por exemplo, rescisões e ausências legais).

No caso do pelo pagamento pelo fato gerador, não ocorrendo todos os custosestimados na proposta, não haverá obrigação de pagamento ao contratado e,consequentemente, a Administração contratante do serviço não efetuará o pagamento de tais valores. Por outro lado, caso ocorra incidência de qualquer dos itens que foram atrelados ao procedimento de pagamento conforme fato gerador, mas em percentual maior do que o provisionado na planilha da proposta da contratada, a Administração pagará apenas o valor por ela provisionado e, não, o valor efetivamente ocorrido. E essa é uma das principais críticas ao procedimento: trata-se de um procedimento de mão única.

Por outro lado, como o foco do procedimento é evitar pagamentos estimados (o que não aconteceu, não entra em pagamento), há expectativas de geração de economicidade durante a execução, além da gerada pelo procedimento de licitação.

Visão operacional do Pagamento pelo fato gerador

O Caderno de Logística descreve a metodologia como instrumento para (1) assegurar que a Administração pague apenas eventos ocorridos; (2) não compor custos finais quando o evento não for comprovado;(3) aumentar a efetividade na quantificação e aferição de resultados, com possibilidade de redimensionamento do que será pago.

Na prática contratual, isso exige que o edital e o contrato definam com clareza:

• quais rubricas serão tratadas por fato gerador;

• quais documentos comprovam cada evento;

• prazos de apresentação, conferência e pagamento.

Há claras diferenças com relação ao procedimento da conta vinculada. No fato gerador o foco de atenção é o controle dos eventos e o seu pagamento. Todos os eventos estimados. Substituições em razão de faltas legais, auxílio-doença, licença maternidade, paternidade, vale-transporte, benefícios ligados a Convenção Coletiva, Rescisões e suas causas, entre outros.

Vantagens e desvantagens da utilização do procedimento do pagamento pelo fato gerador

Particularmente, tenho muita cautela na indicação do procedimento como medida mitigadora de riscos. Vislumbro muito mais desvantagens do que vantagens. Talvez a principal vantagem seja o incentivo a gestão por evidências. A Instituição que utiliza o procedimento melhora a capacidade de mensurar e redimensionar pagamentos, otimiza seus checklists e instrumentos de controle e mitiga o pagamento de custos estimados em planilha que não se realizam e acabam revertendo como possível lucro para a contratada.

Mas como desvantagem vem a necessária maturidade de fiscalização e análise documental. Sem uma trilha documental clara, o modelo torna-se burocrático e pouco eficiente. O procedimento exige necessidade de parametrização (gatilhos, prazos, documentos a exigir, cálculos padronizados etc.) sob pena de gerar insegurança tanto para a contratada quanto para a Administração contratante.

CONCLUSÃO

Em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO), o risco trabalhista é como aquela nuvem escura e pesada no horizonte. Não dá para fingir que não existe. Dá para torcer que a chuva não caia, mas sair sem guarda-chuva é apostar na sorte. Mas dá para escolher o melhor guarda-chuva.

Ambos os procedimentos prometem maior controle e rigor trabalhista. A conta vinculada é aquele modelo um pouco mais conservador, onde há depósitos (provisionamentos) e liberações mensais em conta bancária específica focado em verbas trabalhistas historicamente consideradas mais sensíveis. É um modelo que tem se sustentado ao longo do tempo, e mais do que isso, tem boa aceitação pelo mercado, pelos gestores, pelos Tribunais de Contas e tem se mostrado, de fato, eficiente para o fim a que se propõe.

Já o pagamento pelo fato gerador é um instrumento recente, ainda pouco explorado na prática administrativa, com escassa jurisprudência orientadora. Isso o transforma em incógnita jurídica e operacional -promissor, sem dúvidas, mas ainda em fase de testes no campo real das contratações públicas.

Por isso, a escolha do “guarda-chuva” contratual não pode ser feita ao acaso. Exige estudo, maturidade institucional e análise de custo-benefício do controle.