Elaboração da Planilha de Custos e Formação Contratual: Os cinco maiores problemas na elaboração e análise das planilhas de custos.

A Planilha de Custos e Formação de Preços (PCFP) é o coração pulsante dos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO). É um dos elementos mais sensíveis nas contratações públicas, especialmente nos contratos de terceirização. Erros nessa etapa podem comprometer a viabilidade do contrato, gerar prejuízos financeiros e causar problemas durante a execução. Ignorar a técnica na sua elaboração é o primeiro passo para um contrato que nasce com data de validade para o fracasso.

A IN SEGES/MP nº 5/2017 disciplina a contratação de serviços sob regime de execução indireta e disponibiliza modelos e diretrizes para a planilha e sua governança. No mesmo sentido, o TCU possui inúmeros Acórdãos consolidando entendimentos relevantes sobre o planejamento detalhado em planilhas, aceitabilidade de custos que não podem ser desmerecidos ou ignorados ao tratarmos do tema.

Neste breve artigo, apresento os 5 problemas mais recorrentes observados na prática sobre a elaboração e análise das planilhas de custos.

1. O orçamento estimativo sem decomposição e a natureza Instrumental da Planilha

A planilha de custos possui um caráter meramente instrumental, servindo para que a Administração avalie a exequibilidade e a razoabilidade da proposta no momento do certame. Ela não constitui em uma “contabilidade fiel" do contrato, mas sim um referencial estimado para futuras repactuações e ajustes. É um instrumento que visa demostrar de forma detalhada todos os possíveis custos envolvidos na execução contratual, incluindo especialmente, custos relacionados a mão de obra (que possuem maior peso quando se trata de contratos em regime de dedicação exclusiva de mão de obra), insumos como materiais, equipamentos, uniformes, despesas indiretas e operacionais e o lucro.

Tratando-se de contratações de serviços em regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração deve elaborar o “preço estimado” da licitação decompondo os custos unitários e suas premissas (quantitativos, produtividade, pisos normativos, Convenção Coletiva referencial, benefícios e insumos). Esta cotação não deve ser apenas global, ou formada por “series históricas” de valores dos postos de trabalho.

As orientações dos Órgãos de controle são de que será elaborado orçamento-base detalhado em planilhas em excel de composição de custos unitários, com nível de detalhamento suficientes para permitir controle e julgamento, tendo em vista os riscos que as contratações de serviços terceirizados impõe ao tomador de serviços.

Assim sendo a utilização de modelos padronizados institucionais, criados em conformidade com a realidade da Instituição contratante e em harmonia com as orientações estabelecidas nos Anexos da IN 5/17 e cadernos técnicos constantes no Compras.gov são a prática mais indicada para contratação de serviços terceirizados.

2. O nó cego do enquadramento sindical e a CCT paradigma

A definição da Convenção Coletiva da categoria a ser utilizada como paradigma para a definição do salário base e demais benefícios a serem pagos pela Administração Pública é sem sombra de dúvidas um ponto nevrálgico do planejamento das contratações terceirizadas. A

Definir salário normativo compatível com a função, CBO adequada, adicionais de insalubridade/periculosidade/noturno) precisos é sempre desafiador. A Administração não pode obrigar a licitante a adotar uma Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) específica. Este é, inclusive, o entendimento pacificado do TCU, consolidado no Acórdão 10.97/2019-Plenário.

O enquadramento sindical é matéria de ordem pública e decorre da atividade econômica preponderante do empregador, e não da descrição do cargo ou do desejo do comprador, em conformidade com o estabelecido nos artigos 511, 570 e 581 da CLT. Se a empresa licitante está comprovadamente vinculada a uma Convenção que possui custos menores devido à sua atividade, isto é considerado como “álea ordinária de mercado” e não fere a isonomia da licitação.

No entanto, instaura-se insegurança jurídica e inúmeros problemas de ordem prática, que inicia no próprio julgamento, onde compete ao pregoeiro avaliar coerência entre a atividade declarada e a CCT apresentada e culmina na execução, com alta rotatividade de mão de obra, dificuldade de substituição de mão de obra, responsabilização subsidiária ou problemas junto ao Ministério Público do Trabalhoquando a empresa licitante apresenta proposta utilizando outra Convenção Coletiva diferente da utilizada pela Administração Pública em seu planejamento.

Neste sentido, no intuito de minimizar os efeitos maléficos desse cenário, foi publicado o importante Acórdão TCU 1.207/2024 e a IN SEGES/MGI nº 176/2024: embora o órgão ainda não possa impor a CCT, é lícito ao edital fixar um piso mínimo para a soma dos itens de salário e auxílio-alimentação com base em uma CCT "paradigma". Esta orientação trata-se de um grande avanço, ainda que paliativa, ao impor limite à precarização do trabalho terceirizado no poder público.

3. O Labirinto da Inexequibilidade e o formalismo moderado

Identificar uma proposta inexequível é um dos maiores desafios do agente de contratação. Na Lei nº 14.133/2021, o parâmetro é objetivo para obras e serviços de engenharia (inferior a 75% do estimado), enquanto para bens e serviços em geral, a IN nº 73/2022 estabelece o indício de inexequibilidade para valores abaixo de 50% do orçado. No entanto, essa presunção é sempre relativa, e muitas vezes não aderente à realidade do objeto contratual, que impõe limites muito menores, exigindo que a Administração ofereça ao licitante a oportunidade de demonstrar sua viabilidade por meio de documentos idôneos.

Por um lado, a lógica da formação de preços, determina que a empresa é livre para organizar sua estrutura de custos, desde que respeite os limites legais e a dignidade do trabalhador, mas por outro a lei impõe riscos e orientações voltadas a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, que impõem cautela e necessidade de impor limites a essa autonomia.

Desclassificar proposta por “inexequibilidade” com base em itens isolados da planilha, sem avaliar o conjunto e sem observar as diretrizes normativas e jurisprudenciais é um grande erro. A inexequibilidade de itens isolados não deve, por si só, conduzir automaticamente à desclassificação; a análise precisa ser contextual e motivada, segundo orientações do TCU.

Desta forma, o melhor caminho a trilhar é o Edital e Termo de Referência trazer de forma bastante detalhada tais limites, quais itens de custos são de origem legal e, portanto, não podem ser alterados, quais são variáveis e demandam comprovação e quais podem ser alterados pelos licitantes.

Entender a lógica e a metodologia da formação de preços, suas premissas, fórmulas de cálculo e base legal, em conformidade com as diretrizes e orientações estabelecidas pela SEGES- Secretaria de Gestão e Inovação, vinculada ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) e as orientações dos Tribunais de Contas é fundamental neste processo.

4. O Equilíbrio Econômico e os Itens Não Renováveis

A manutenção da equação econômico-financeira é garantidaconstitucionalmente, permitindo a repactuação para custos de mão de obra e o reajuste por índices para insumos. O interregno mínimo de um ano é contado da data do orçamento a que a proposta se referir (no caso da mão de obra, a data base da CCT). É vital que o edital defina claramente esses marcos para evitar o famoso “apagão das canetas" na hora de conceder o reequilíbrio.

Um ponto crítico na prorrogação de contratos DEMO é a negociação de custos não renováveis, como o Aviso Prévio e as férias do primeiro ano. O TCU, no Acórdão nº 1.214/2013-Plenário, destacou que esses itens, uma vez amortizados ou não incorridos, devem ser suprimidos ou negociados para evitar o enriquecimento sem causa. A planilha, nesse momento, deixa de ser apenas instrumental e passa a ser o balizador da economicidade da renovação.

Para conduzir a repactuação, a prorrogação contratual e garantir o equilíbrio contratual é fundamental adoção de critérios de cálculo padronizados na Instituição e auditáveis com memória de cálculo que estabeleça os parâmetros e “raciocínio” utilizado no momento da apresentação da proposta.

5. Gestão de Insumos e métodos de pagamento

As contratações de serviços em regime de dedicação exclusiva de mão de obra, por força dos riscos trabalhista que oferecem ao contratante, permite a utilização de modelagem diversa da tradicional. É possível utilizar tanto a modelagem de pagamento utilizando-se a já consolidada Conta-Depósito Vinculada quanto a mais recente modelagem prevista na Lei 14.133/21 denominada de Pagamento pelo Fato Gerador (PFG). Enquanto a Conta Vinculada funciona como uma "poupança" para garantir verbas rescisórias, o PFG foca no desembolso apenas quando o evento (férias, 13º, rescisão) efetivamente ocorre. Escolher o modelo errado pode gerar um custo administrativo de controle maior do que o risco que se pretende mitigar.

A gestão de insumos (materiais e uniformes) também exige estratégia. É possível incluí-los “por dentro" do preço do posto (estimando quantitativo médio), ou utilizar o modelo "por fora" do valor do posto (pagando conforme sua utilização), o que pode vir a ser mais justo em locais com demanda sazonal, como universidades.

Contudo, o grande perigo das contratações de serviços em regime DEMO é assemelhar um contrato à prática ilegal de “administração contratada”, pagando-se somente os custos comprovados pelo particular acrescido de uma taxa de lucro pelo fato destes estarem em uma planilha de custos de forma detalhada. A “perseguição por custos” pode ainda trazer um custo de controle maior do que suposta economia gerada ao erário em total destoada ao princípio da racionalidade administrativa insculpida no art 14 do Decreto Lei 200/67 ou ainda desviar a fiscalização para um preciosismo burocrático, relegando a segundo plano, o que deveria nortear a gestão contratual: a qualidade da prestação de serviços entregue, o cumprimento das obrigações trabalhistas e o atingimento aos resultados esperados com a contratação.

Conclusão – A planilha como mapa de travessia

A planilha de custos é, na prática, o mapa da contratação pública. Não é um papel burocrático, mas o instrumento que orienta toda a jornada do contrato. Um mapa mal desenhado leva o viajante a becos sem saída: inexequibilidade, aditivos inesperados, conflitos trabalhistas e questionamentos dos órgãos de controle. Já um mapa confiável mostra atalhos seguros, indica os terrenos perigosos e aponta, com precisão, onde estão os riscos e os custos reais da travessia.

Quando a Administração constrói e analisa a planilha com método, memória de cálculo e aderência às orientações da IN 5/2017 e do TCU, ela não está apenas “fazendo conta”. Está planejando o caminho, definindo marcos, prevenindo tempestades e garantindo que todos saibam onde pisar. A planilha deixa de ser um mero artefato formal e passa a ser bússola: orienta decisões, sustenta a fiscalização e protege o interesse público.