FISCALIZAÇÃO CONTRATUAL BLINDADA – AS SEIS ESTRATÉGIAS QUE GARANTEM A EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA (*)

Historicamente, a Administração Pública enfrenta desafios na execução de serviços terceirizados, especialmente no que tange ao descumprimento de obrigações trabalhistas e previdenciárias, o que gera prejuízos ao erário e aos trabalhadores. Para mitigar esses riscos, a fiscalização deve ser encarada como um poder-dever, fundamentado no interesse público e na busca pela eficiência.

A pergunta que todos se fazem é: Qual a melhor maneira de operacionalizar essa fiscalização em face do próprio princípio da eficiência. Existe regras para isso? Qual o limite da fiscalização administrativa, para que esta seja ao mesmo tempo eficiente, mas que não se confunda ou transfira responsabilidade de uma fiscalização voltada para a proteção do trabalhador que deve ser exercida por órgãos específicos a quem competeesta atribuição, por determinação legal?

Para responder a tais indagações, apresento suscintamente as seis diretrizes essenciais para transformar a fiscalização contratual em um processo seguro e produtivo, alinhado as melhores práticas e as orientações normativas mais recentes.

1. Atuação Preventiva, Rotineira e Sistemática

A fiscalização não pode ser uma atividade passiva ou meramente reativa. Fiscalização eficiente é aquela em que a Administração adota um modelo de atuação preventiva, rotineira e sistemática, nos termos expressos no art 40, § 3º da IN SEGES/MP nº 5/2017.

A autuação preventiva impõe que a Administração se antecipe a práticas lesivas ao trabalhador e contrária ao determinado contratualmente, evitando aguardar que o erro ocorra para depois agir.

A gestão sistemática, é aquela amparada por normativos internos bem construídos que representem a realidade institucional e por rotinas bem definidas conforme a natureza contratual para garantir que o volume de trabalho não comprometa a qualidade da análise. A execução só se sustenta com rotina mensal padronizada que combina verificação documental e verificação operacional concomitante. (a)documental, antes do ateste, na conferência de recibos de salário, FGTS, INSS, Pagamento de benefícios, férias, 13º salários, rescisões, etc) e (b) Operacional, com registro de entregas, prazos, escalas de trabalho, alocação de trabalhadores e substituições nominadas quando a natureza contratual assim exige, relatórios circunstanciados e tratamento tempestivo de conformidades.

Uma nuance importante é a possibilidade de utilizar técnicas de amostragem para lidar com grandes volumes de documentos, focando em atos com impactos significativos sobre o contrato.

Sob o ponto de vista legal, o recente Tema 1118 do STF, por maioria de votos, determinou que a administração pública só pode ser responsabilizada por encargos trabalhistas não cumpridos pela empresa terceirizada se for comprovada negligência na fiscalização do contrato, e não de forma automática. É considerada negligência a situação em que a administração não tomar nenhuma medida após ser notificada formalmente, pelo empregado ou pelo ente que o represente (Sindicato, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo), de que a prestadora de serviços está descumprindo suas obrigações. Em outras palavras, a negligência do poder público se configura pela inércia dele.

Mais do que nunca se verifica a necessidade de as Instituições terem rotinas apropriadas e sistematizadas de fiscalização, para antever as irregularidades, não deixando que descumprimentos sistemáticos, se acumulem gerando “notificações” quepelo nível de gravidade sejam difíceis de serem contornados, sem maiores prejuízos as partes envolvidas.

2. Plano de Acompanhamento baseado em Riscos

Dado que os recursos humanos são frequentemente escassos, ou seja, na maior parte das Instituições um dos grandes gargalos da fiscalização é a falta de servidores públicos capacitados e disponíveis para a fiscalização contratual, tornando-se uma tarefa hercúlia, fiscalizar todos os contratos com a mesma intensidade. A diretriz para minimizar este problema é criar um mapeamento de riscos baseado na probabilidade de descumprimento e no impacto gerado, classificando-se os contratos conforme tais diretrizes. É salutar que determinados controles sejam proporcionais aos riscos previstos (inadimplemento de encargos, interrupção de continuidade, litigiosidade etc) e que a minuta contratual estabeleça gatilhos para elevar nível de fiscalização, se os riscos seintensificarem ao longo da execução.

Contratos em regime de dedicação exclusiva de mão de obra e contratos com predominância de mão de obra cujas características de execução se vislumbra requisitos e premissas de DEMO, devem ser acompanhados com mais rigor e possuir barreiras financeiras de contenção, tais como conta-depósito vinculada, retenções orientadas a risco, previsão de pagamento direto de verbas trabalhistas em casos de descumprimentos entre outras rotinas que a boa prática permite sejam introduzidas.

Nesse sentido, o campo de atuação e as rotinas práticas de acompanhamentodeve ser planejada dividindo-se a fiscalização de contratos em cinco grandes áreas:

• Objeto: entrega técnica do serviço, com possível e recomendada inclusão de Instrumento de medição de Resultado (IMR) para avaliação de qualidade dos serviços prestados.

• Habilitação: manutenção das condições de habilitação estabelecidas em Edital, caracterizadas pelas certidões de regularidade.

• Previdência (FGTS/INSS): verificação via GFIP e SEFIP.

• Obrigações Trabalhistas: salários e benefícios conforme a CLT ou acordos coletivos.

• Segurança e Saúde: monitoramento de normas regulamentares da Previdência Social (Normas de Segurança do trabalho) e dos Atestados de Saúde Ocupacional (ASOs).

3. Uso de Checklists estruturados

O registro das ocorrências da fiscalização não é opcional, é ato discricionário, com previsão legal na Lei 14.133/21 em seu artigo 117 e envolve um processo documental detalhado, onde há anotações de todas as ocorrências, conformidades e não conformidades, correções efetuadas, controle de prazos, pagamentos, garantias e reporte de falhas aos superiores hierárquicos visando a defesa do interesse público e a garantia do cumprimento do contrato. O uso de checklists é a melhor forma de organizar toda essa rotina, trazendo padronização de procedimentos, segurança jurídica e reduzindo a subjetividade do fiscal. Esses instrumentos servem como termo circunstanciado a que a lei se refere e base para o recebimento provisório e definitivo do objeto, garantindo que nenhum item essencial de análise seja esquecido durante o processo.

4. Aprofundamento na verificação documental

Não basta apenas solicitar documentos, é preciso verificá-los. Saber o que cada documento comunica e para que servem, otimiza esforço e torna mais precisa e eficiente a fiscalização, ao concentrar esforços em documentos que realmente sejam necessários e não mera exigência formal desnecessária.

A fiscalização deve cruzar informações, como verificar se todos os empregados alocados constam na folha de pagamento e se os valores líquidos nos contracheques coincidem com os depósitos bancários. Devem-se analisar documentos específicos como os Relatórios gerados a partir do Sistema FGTS Digital, a Guia de recolhimento do FGTS e o Documento de recolhimento do INSS, para evitar fraudes ou erros grosseiros, que poderiam ser evitados, quando a fiscalização contratual entende minimamente do que cada documento solicitado apresenta de informações pertinentes.

Para tanto a capacitação constante dos envolvidos com a fiscalização trabalhista é indispensável. É prática indissociável do princípio do planejamento insculpido na Lei 14.133/21 e começa antes mesmo da designação dos agentes envolvidos na gestão contratual.

5. Parceria e Reuniões Periódicas

A terceirização pressupõe uma parceria entre contratante e contratado. Para que essa relação funcione, é essencial a figura do preposto, nos contratos de terceirização de natureza continuada, nos termos estabelecidos no art 68 da Lei 14.133/21. Ele é um representante formal da empresa contratada que atua como interlocutor direto com a Administração Pública. É ele quem deve monitorar a execução dos serviços, encaminhar ordens diretas aos trabalhadores dedicados ao contrato, encaminhas relatórios e resolver pendências diárias.

Além disso, a realização de reuniões é prática recomendada e, em alguns caso pode ser inclusive obrigatória, especialmente nos contratos sob égide da lei 14.133/21 e serve para alinhar expectativas, esclarecer dúvidas e apresentar o plano de fiscalização, garantindo que ambas as partes compreendam suas responsabilidades.

A lei não estabelece frequência mínima específica para a prática de reuniões. Alguns manuais e instruções normativas de diversos órgãos preveem expressamente a necessidade de reuniões periódicas, cuja frequência deve ser definida com base na natureza, complexidade e riscos do contrato, sendo uma ferramenta essencial para a boa governança e gestão eficiente de recursos públicos.

6. Domínio da Planilha de Custos e Formação de Preços

Embora o fiscal não elabore a planilha de custos, ele deve entender profundamente sua metodologia e construção. A planilha é o documento vinculativo que detalha os custos de mão de obra, encargos e benefícios. O fiscal deve apontar incoerências entre os custos previstos na proposta e os efetivamente incorridos, como o pagamento de auxílio-transporte ou alimentação não utilizados, evitando assim o dano ao erário por pagamentos indevidos.

Há inúmeras orientações dos Órgãos de Controle sobre a necessidade de acompanhar itens de custo não renováveis ou já amortizados ao longo da execução como boa prática de governança, mesmo em contratos que não utilizem a sistemática de pagamento pelo fato gerador. A própria IN Seges/MP nº 5/17 é exemplo disso, ao tratar do assunto, em seu Anexo IX.

A análise de custos não renováveis é polêmico e antecede a própria IN 05/2017. A Secretaria de Gestão editou e publicou, em 2017, antes mesmo da IN 05/17 uma nota técnica, a NT nº 652/2017 – MP, que passou a ser referência sobre o assunto. Não querendo adentrar no mérito de tal discussão, sobre a necessidade de glosa ou não de benefícios não repassados aos empregados, ou de itens considerados como não renováveis, tais como o custo do aviso prévio trabalhado/indenizado, férias e outros eventos estimados quando não ocorridos, o conhecimento da planilha é a cereja do bolo que permite uma gestão mais eficiente, repactuações e reequilíbrios concedidos com maior segurança jurídica e certamente deve fazer parte da capacitação necessária aos fiscais de contratos.

Conclusão

A implementação dessas diretrizes eleva o nível da fiscalização administrativa, protegendo os agentes públicos de responsabilizações e garantindo a correta aplicação dos recursos públicos.

Para facilitar a compreensão, podemos comparar a fiscalização administrativa ao painel de controle de um avião: o fiscal é o piloto que não apenas olha pela janela para ver o destino, mas monitora constantemente cada indicador no painel (os documentos e planilhas). Se um medidor aponta uma falha (um descumprimento trabalhista), o piloto age preventivamente antes que a aeronave (o contrato) sofra um incidente grave, garantindo que todos os passageiros (os trabalhadores e o interesse público) cheguem ao destino com segurança.

Referências Bibliográficas

FORTINI, Cristiana; PAIM, Flaviana Vieira (Coord.). Terceirização na Administração Pública: boas práticas e atualização à luz da Nova Lei de Licitações. Belo Horizonte: Fórum, 2022