Terceirização na Administração Pública: Entre a Lei e a Realidade.

A terceirização no Brasil ao longo dos anos foi ganhando espaço e contornos mais profissionais, passando a ser atualmente uma ferramenta estratégica de gestão. É um instrumento de organização administrativa e eficiência: a Administração contrata um particular para executar serviços, mantendo consigo o dever de planejar, dirigir, fiscalizar e decidir. A lógica é simples: terceiriza-se a execução; não se terceiriza o “poder de mandatório ou decisório”, que permanece intacto com poder público.

Em âmbito federal, o Decreto nº 9.507/2018 estruturou as balizas da execução indireta e diferenciou o tratamento entre Administração direta/autárquica/fundacional e estatais, com grande assertividade, frente a realidade de cada uma desses entes.

Historicamente, passamos do modelo de execução material de tarefas da Lei nº 8.666/1993 para uma visão focada em resultados e eficiência na Lei nº 14.133/2021. Nela a terceirização aparece como uma espécie do gênero “contratação de serviços”, exigindo planejamento robusto, definição clara do objeto e fiscalização efetiva da execução contratual.

Este artigo explora como equilibrar a legalidade estrita com a busca pela proposta mais vantajosa para a sociedade.

1. O escopo da terceirização no setor público: O que pode e o que não pode

Em linhas gerais, são terceirizáveis os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios (complementares), que não impliquem exercício de autoridade pública, decisão administrativa ou transferência de responsabilidade decisória para a contratada. O Decreto nº 9.507/2018 reforça que, mesmo quando se terceiriza, é vedada a transferência ao contratado de atos administrativos ou tomada de decisão.

Exemplos típicos (conforme maturidade do órgão e estudo técnico): limpeza, conservação, copeiragem, recepção, vigilância patrimonial (nos limites legais), apoio administrativo, manutenção predial, jardinagem, telefonia/atendimento, logística interna, operação de facilities, apoio de TI (desde que não envolva decisões estratégicas/controle sensível).

Neste sentido a Portaria nº 443/2018 estabeleceu uma lista exemplificativa (não exaustiva) de serviços que serão preferencialmente objeto de execução indireta, em atenção ao disposto no artigo 2º do Decreto 9.507/2018. Em suma, sempre que o serviço for auxiliar e não houver transferência de responsabilidade por atos administrativos, ele pode ser terceirizado.

No regime da Nova Lei de Licitações (NLLC), a terceirização é tratada sob o conceito de serviços contínuos, com especial atenção aos que possuem dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO). O Art. 121 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a responsabilidade pelos encargos trabalhistas é do contratado, mas admite medidas acauteladoras pela Administração. É fundamental observar a IN SEGES/MP nº 5/2017, que continua sendo o principal referencial para a gestão desses contratos no Executivo Federal.

2. Terceirização nas estatais: Regra e exceções para estatais no Decreto nº 9.507/2018

O Decreto nº 9.507/2018 trata estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pela União) com uma flexibilidade maior, mas com um limite central: não terceirizar atividades que demandem profissionais com atribuições inerentes aos cargos do Plano de Cargos e Salários, salvo hipóteses justificadas.

As exceções previstas incluem, por exemplo:

• caráter temporário do serviço;

• incremento temporário de demanda;

• atualização tecnológica ou especialização quando mais segura/atual e econômica;

• impossibilidade de competir no mercado concorrencial.

Além disso, o próprio decreto determina que o Conselho de Administração (ou órgão equivalente) defina o conjunto de atividades passíveis de execução indireta, que dá maior liberdade para estas entidades

Importante ainda considerar o regime jurídico das estatais ao definir o que pode e o que não pode ser terceirizado nessas entidades. As estatais, são regidas pela Lei 13.303/2016 e muito embora possuam um regime jurídico que se aproxima do direito privado em muitos aspectos, devem observar vedações claras impostas pelo art. 3º do Decreto nº 9.507/2018, que impõe freio a terceirização, em que pese o Tema nº 725 do STF, decidiu que é lícita a terceirização inclusive da atividade-fim de qualquer empresa, independentemente do objeto social, mantida a responsabilidade subsidiária. Logo, em estatais, a discussão de terceirização exige sempre uma análise mais profunda, eis que deve ser considerada as orientações do Decreto 9.507/2018, somadas as da Lei 13.303/2016, os regulamentos internos da Entidade e asdeliberações do Conselho.

Nas estatais, embora o regramento principal seja a lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), a lógica de terceirização segue os princípios da Lei nº 14.133/2021, que no seu art. 48 consolida que os serviços passíveis de execução indireta são as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares.

2. O que NÃO PODE ser terceirizado: A Zona Proibida

O Decreto nº 9.507/2018 lista vedações expressas. Não serão objeto de execução indireta serviços:

• que envolvam tomada de decisão ou posicionamento institucional em planejamento, coordenação, supervisão e controle;

• considerados estratégicos, cuja terceirização comprometa controle de processos, conhecimento, tecnologia;

• ligados ao poder de polícia, regulação, outorga de serviço público e aplicação de sanção;

• inerentes às categorias funcionais do plano de cargos do órgão/entidade (salvo exceções legais ou cargo extinto).

Mesmo serviços auxiliares de fiscalização/consentimento vinculados ao poder de polícia não podem ser terceirizados. Todas as atividades que envolvam “carimbo estatal” (decidir, autorizar, punir, regular, fiscalizar com poder coercitivo) não se terceiriza.

3. O que a legislação exige para uma terceirização eficiente

3.1 Planejamento: Começa no estudo e termina no edital (não o contrário)

A Lei nº 14.133/2021 é explícita: a fase preparatória é planejamento e deve abordar considerações técnicas, mercadológicas e de gestão, incluindo descrição da necessidade com base em Estudo Técnico Preliminar (ETP) e definição do objeto por termo de referência/projeto.

O Decreto nº 9.507/2018 também exige que as contratações sejam precedidas de planejamento e que o objeto seja definido de forma precisa no TR/projeto e no contrato, como prestação de serviços.

A IN SEGES-MP nº 5/2017 consolida essa lógica e detalha o “como fazer” (ETP, TR, modelos de execução indireta, rotinas de gestão/fiscalização, critérios de medição e pagamento etc.).

3.2 Definição do objeto sem “fornecimento de mão de obra”

Um erro clássico (e caro) é redigir objeto como se a Administração estivesse contratando pessoas e não um serviço. O Decreto nº 9.507/2018 veda disposições que levem à caracterização do objeto como fornecimento de mão de obra, e veda também pessoalidade e subordinação direta dos empregados da contratada aos gestores públicos.

Dessa forma é indispensável: (1) descrever entregas/rotinas com padrões de desempenho; (2) prever medição e pagamento atrelado ao resultado (quando aplicável).

3.3 Gestão e boa fiscalização: a blindagem indispensável

A Lei nº 14.133/2021 determina que a execução contratual seja acompanhada e fiscalizada por fiscal(is) designado(s).

E, sobre encargos trabalhistas, o art. 121 estabelece a regra: o contratado é o responsável, e a inadimplência não transfere automaticamente o pagamento à Administração.

Contudo, no mundo real, a responsabilidade pode reaparecer quando há falha de fiscalização (conduta culposa). O STF reafirma a necessidade de comprovação de falha do ente público na fiscalização em casos de terceirização (Tema 246), e a partir da publicação do Tema 118, o entendimento é no sentido de que o autor deve comprovar esta falha. Isso conversa diretamente com a prática: se a fiscalização é documentalmente bem-feita, o risco jurídico cai muito.

3.4 Cláusulas e mecanismos trabalhistas (quando houver dedicação exclusiva)

O Decreto nº 9.507/2018 detalha cláusulas contratuais voltadas à proteção trabalhista, que foram incorporadas pela Lei 14.133/21(especialmente nos artigos 50 e 121, § 2°) como: exigência de comprovação mensal de obrigações, possibilidade de retenção de faturas, pagamento direto ao empregado em hipóteses extremas, e mecanismos como pagamento por fato gerador ou conta vinculada para férias/13º/verbas rescisórias em serviços continuados com dedicação exclusiva.

4. As Vantagens e a Racionalidade Administrativa

A principal vantagem da terceirização reside na eficiência operacional, permitindo que o Estado se desobrigue de tarefas executivas para focar em políticas públicas. Isso evita o crescimento desmensurado da máquina administrativa e permite a apropriação da expertise do mercado. Quando bem planejada, a terceirização e suas práticas mais inovadoras e modernas, como a contratação de facilites, gera ganho de escala e reduz custos processuais.

Outro ponto positivo é a possibilidade de contratar por resultados, utilizando o Instrumento de Medição de Resultado (IMR) para adequar o pagamento à qualidade efetiva do serviço. Tal mudança estimula a empresa a ser mais produtiva e tecnológica, já que seu lucro não fica limitado apenas ao fornecimento de pessoas.

A terceirização também funciona como um mecanismo de mitigação de riscos operacionais, transferindo ao particular a gestão de faltas, substituições e treinamentos. Em contratos de alta complexidade, como os de Tecnologia da Informação (TIC), a Administração ganha agilidade ao não depender de concursos públicos lentos para suprir demandas voláteis. Em suma, a vantagem é econômica quando o custo de licitar e gerenciar é menor que o benefício da especialização externa.

5. Riscos e a Responsabilidade Subsidiária

O risco mais crítico da terceirização, é sem dúvidas, a responsabilização subsidiária da Administração por débitos trabalhistas da contratada, conforme a Súmula 331 do TST. O STF decidiu na ADC 16 que essa responsabilidade não é automática, mas depende da prova de "culpa in vigilando". Se a fiscalização falha, o órgão público pode vir a pagar essa conta, pois o risco aumenta.

Um novo paradoxo se estabeleceu com a publicação do Tema 1118 (revisando o Tema 246) do STF, relativizando um pouco este risco acentuado, ao definir que, para a responsabilização subsidiária da Administração Pública em terceirizações, o trabalhador deve provar a culpa in vigilando (negligência na fiscalização) do ente público, e não apenas a inadimplência da empresa prestadora, invertendo o ônus da prova que antes recaía sobre o órgão público. A tese, firmada em repercussão geral, estabelece que o trabalhador tem o dever de demonstrar a falha na fiscalização contratual, como a ausência de cobrança ou retenção de pagamentos, para que o ente público seja condenado subsidiariamente por dívidas trabalhistas, gerando maior segurança jurídica para a Administração e exigindo prova mais robusta do autor da ação.

Há também o risco das "empresas aventureiras" que mergulham o preço na licitação e depois abandonam o contrato por insolvência financeira. Nesse sentido, o uso de instrumentos como a Conta-Depósito Vinculada tenta mitigar esse risco, mas gera um alto custo administrativo de controle que precisa ser sopesado.

Outro perigo que ronda as contratações terceirizadas é a "esquizofrenia contratual", termo utilizado com frequência pelos servidores da área de gestão contratual, onde objetos mal definidos impedem medições precisas e consequentemente dificultam glosas e penalização ou quando se planeja contratar por desempenho, mas se fiscaliza por postos de trabalho, gerando, da mesma forma fragilidades na gestão contratual.

Considerações Finais- Navegar é preciso

Navegar pelas águas da terceirização no setor público não é tarefa simples. Muitas vezes o mar está revolto, a neblina jurídica encobre o horizonte e os ventos mudam de direção com cada nova decisão dos tribunais. Mas, como todo bom navegador sabe, o segredo não está em evitar a travessia — está em ajustar o leme, conhecer a rota e confiar na bússola certa.

O planejamento é o mapa, a legislação é a bússola, e a fiscalização é o farol que impede o choque contra os recifes da responsabilização. Quando a Administração compreende o que pode e o que não pode ser terceirizado, define corretamente o objeto e acompanha a execução com atenção, o navio segue firme, mesmo em águas turvas.

A terceirização não é tempestade: é travessia. E toda travessia bem-sucedida exige comando, técnica e coragem para corrigir o rumo quando necessário. Com governança, transparência e responsabilidade, é possível chegar a portos seguros, entregando serviços eficientes à sociedade e preservando o erário.

Porque, no fim das contas, não é o mar que decide o destino do navio — é a mão firme no leme. E na Administração Pública, essa mão precisa ser técnica, ética e preparada para navegar, mesmo quando o céu não está azul.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Decreto nº 9.507, de 23 de setembro de 2018. Regulamenta a contratação de soluções de tecnologia da informação e comunicação, a contratação de serviços e a execução de serviços com utilização de recursos de pessoas físicas ou jurídicas na administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 24 set. 2018. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9507.htm. Acesso em:12 jan. 2026.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 02 abr. 2021. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em:12 jan. 2026.

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FORTINI, Cristiana; PAIM, Flaviana Vieira (Coord.). Terceirização na Administração Pública: boas práticas e atualização à luz da Nova Lei de Licitações. Belo Horizonte: Fórum, 2022.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Tema 246 da Repercussão Geral (RE 760.931): responsabilidade trabalhista da Administração Pública; inexistência de transferência automática; necessidade de prova de culpa (culpa in vigilando). Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4434203&numeroProcesso=760931&classeProcesso=RE&numeroTema=246. Acesso em: 12 jan. 2026.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Tema 1118 - Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246). Disponível em: https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=6048634&numeroProcesso=1298647&classeProcesso=RE&numeroTema=1118. Acesso em 12 jan. 2026.